Compleet dossier! Lees zelf wat Kamerleden lezen als zij beslissen over fusie Haren/Groningen/Ten Boer – lees meer…

Dit artikel is verreweg het langste, dat ooit is gepubliceerd op deze website. Op verzoek van lezers treft u hieronder een cruciaal onderdeel van het ‘dossier herindeling’ aan. Het betreft de tekst die wordt voorgelegd aan de Tweede Kamer (en later de Eerste Kamer). De hoorzitting vond plaats op 19 januari 2018.  Het verslag leest u hieronder. Daarnaa kunt u het wetsvoorstel lezen en de memorie van toelichting.

Hoorzitting 

Vrijdag 19 januari waren ongeveer 200 mensen getuige van de openbare hoorzitting van de Vaste Kamercommissie Binnenlandse Zaken. De hoorcommissie stond onder leiding van Martin Bosma (PVV) die zijn rol charmant vervulde en de zitting met slechts weinig vertraging kon afronden. En die vertraging was dan vooral ontstaan, omdat de commissie bijna een half uur te laat arriveerde bij Hanze Plaza. Ze hadden met bestuurders der drie fusiegemeenten een tour gemaakt.

Drie burgemeesters en een gedeputeerde op een rij. V.l.n.r. Peter den Oudsten (Groningen), Frank de Vries (Ten Boer) en Pieter van Veen (Haren). Rechts gedeputeerde Patrick Brouns.

De hoorcommissie bestond uit:
Albert van den Bosch (VVD)
Antoinette Laan-Geselschap (VVD)
Martin Bosma (PVV)
Harry van der Molen (CDA)
Monica den Boer (D66)
Nevin Özütok (GroenLinks)
Roelof Bisschop (SGP)

In een gemoedelijke sfeer kregen 19 mensen de kans om in tien minuten ‘hun punt’ naar voren te brengen. De commissie, bestaande uit Kamerleden, bleek zich degelijk te hebben voorbereid op de kwestie en stelde meestal scherpe en inhoudelijke vragen. Daarbij was het verfrissend, dat zij van een redelijke afstand naar de zaak kijken en daardoor soms zeer basale vragen konden stellen.

Een zeer opvallende mededeling kwam van Gustaaf Biezeveld van het Burgercomité Haren, die zei dat zijn comité aangifte tegen de Provincie heeft gedaan wegens valsheid in geschrifte. Volgens hem is er in het fusieproces gemanipuleerd en zijn schriftelijk onwaarheden verkondigd door de Provincie, met name door gedeputeerde Patrick Brouns. Overigens riep Biezeveld ook wel enige irritatie op bij commissielid Harry van der Molen (CDA), die vond dat Biezeveld wel erg veel ‘ronkende teksten’ vol beschuldigingen in de richting van bepaalde personen rondstrooide. Hij zei zelf ook al eens het mikpunt te zijn geweest. Daarom stelde hij de simpele vraag: “Vertelt u nu eens gewoon vanuit uw hart waarom u die herindeling niet wilt.” Biezeveld antwoordde vooral door de doelstellingen van zijn comité nog eens te herhalen.

Een beeldverslag van de zitting is terug te zien op: https://www.tweedekamer.nl/nieuws/kamernieuws/hoorzitting-over-samenvoeging-gemeenten-groningen-haren-en-ten-boer

Commisie…

Publiekanalyse en -reacties
Ongeveer 200 mensen vulden de zaal en het waren overwegend Harenaars. En van die Harenaars waren vooral de tegenstanders van fusie komen opdagen, de voorstanders waren in de minderheid. Dat verschil was ook duidelijk te horen als er applaus klonk. Slechts af en toe werd er vanuit de zaal geroepen door zowel voor- als tegenstanders. Om er twee te noemen: tijdens de toespraak van ‘Handen af van Haren’ klonk uit de loge ‘voorstanders’ de tekst: “Wat een hetze”. En tijdens het betoog van Ietje Jacobs-Setz (VVD raadslid Haren) klonk: “Wat een lulverhaal”. Als extra vermelden we nog één die aan niemand in het bijzonder werd geadresseerd: “Wat een drol!”. Het publiek liet zich tijdens het betoog van gedeputeerde Patrick Brouns vooral afkeurend horen, vooral toen hij zei dat ‘Haren een lichte samenvoeging wenste’. Hij nuanceerde dat later wel iets. Uit onverwachte hoek werd René Valkema (Kansrijk Haren) de mond gesnoerd. Tijdens zijn betoog brak een stortbui los op het platte dak van de zaal en was hij niet meer verstaanbaar. Martin Bosma schorste even met de mededeling ‘dat de weergoden het niet eens waren’ met Valkema. Het publiek was verder uiterst gedisciplineerd en de voorzitter heeft geen enkele keer hoeven ingrijpen.

Er waren verschillende Harense raadsleden aanwezig, die allemaal redelijk voorspelbaar bijeen gingen zitten. Opvallend was dat de coalitiegenoten tot 20 december elkaar nu niet opzochten. GVH zocht een plaatsje achterin de zaal en hield gepaste afstand van de loge met D66 en wethouders Stiekema (CDA) en Verbeek (D66).

Aankomst burgemeester Pieter van Veen (r) en burgemeester Peter den Oudsten… In het midden, met zwarte jas en hoed, ex-wethouder Mariska Sloot.

De sprekers (selectie van de belangrijksten)
Wie alle teksten wil kennen kan de webcast terugkijken op de bovenvermelde link. Op deze plaats volstaan wij met korte typeringen.

Patrick Brouns, gedeputeerde
Herhaalde vooral het proces. Bleef oppervlakkig als het ging om de échte argumenten waarom Haren moet fuseren. Kreeg een keer hoongelach over zich heen van het publiek. Hij beweert dat geen enkele gemeente wil samenwerken met Haren, als die gemeente zelfstandig zal blijven, omdat ze het dan te druk hebben met hun eigen fusie.

Peter den Oudsten, burgemeester Groningen
Een begripvol betoog, met consideratie voor Harense gevoelens. Hij beloofde dat er echt alles aan gedaan wordt om Harenaars gehoord te krijgen in de nieuwe gemeente en het volbouwen van de groene zone tussen Haren en stad is niet aan de orde. Vriendelijk verhaal.

Frank de Vries, burgemeester Ten Boer
Stak de loftrompet over het ‘model Groningen-Ten Boer’. Sinds tien jaar laat Ten Boer alle diensten uitvoeren door Groningen, slechts de politiek is nog Ten Boers. Het is prima bevallen, dus wat hem betreft zullen de negen buitendorpen bevestigen dat de fusie met Groningen alleen maar goeds zal brengen.

Jos van Stratum, Ondernemend Haren
Wilde het te mooi en poëtisch doen. Begon met omzichtig uit te leggen dat zijn achterban noch voor noch tegen fusie is, maar hield vervolgens een pleidooi voor zelfstandig Haren. Hij trof doel toen hij zei dat ondernemers na een fusie fors duurder uit zullen zijn. De OZB voor eigenaren van zakenpanden is in Groningen 80% hoger dan die in Haren. Hij omschreef de gemeente Haren als een waardevolle partner van ondernemers, dat moet je in de grote stad nog maar zien.

Freek van den Berg, jongerenraad Haren
Hij stal de harten van commissieleden door zijn taalvaardigheid. Verfrissend tussen de grijze mensen. Hij erkende dat hij veel plezier heeft van Groningen, maar zei vooral te willen voorkomen dat Harense voorzieningen gaan sneuvelen. En hij sprak er schande van dat er ‘zo wordt omgesprongen’ met de meerderheid van de bevolking die tegen fusie is.

Jelle Landstra, ‘Handen af van Haren’
Humorvol en keihard. Hij hekelt de manier waarom Harenaars zijn genegeerd. Hij verraste door te stellen dat een fusie met Tynaarlo wat hem betreft een goede optie is ‘als het dan toch moet’. De commissie zei: ‘Dan is de naam van uw club dus niet correct. Het gaat u er dus vooral om dat Haren niet bij Groningen komt’. Dat gaf hij ruiterlijk toe, maar die naam stamt nog uit de tijd dat alleen fusie met Groningen aan de orde was.

Gustaaf Biezeveld, Burgercomité Haren
Claimde direct al iets meer dan drie minuten. Had een doortimmerd betoog met tien bewijzen dat het fusieproces rammelt. Het bekende verhaal: Haren is het slachtoffer van halve waarheden, onwaarheden en een omissie in het wetsvoorstel. Ook Biezeveld opende de deur naar een fusie met Tynaarlo. Hij vertelde dat hij bij het OM aangifte tegen de provincie heeft gedaan wegens ‘valsheid in geschrifte’.

René Valkema, platform ‘Kansrijk Haren’
Gevraagd naar de omvang van zijn achterban bleef hij omzichtig en werd gered door de regen, waardoor er niet werd doorgevraagd. Hij zegt dat Haren te zwak is om de toekomst aan te kunnen. Hij vertegenwoordigt naar eigen zeggen de zwijgende Harenaars. Hij is voor fusie.

Martijn Lanjouw, OR gemeente Haren
Hij vroeg vooral om een snelle beslissing. De OR is noch voor noch tegen fusie. Maar tijdverlies moet worden voorkomen. De werkdruk neemt toe en ambtenaren lopen weg. Lanjouw zei dat er helaas geen ambtelijke verkenningen bij Groningen kunnen plaatsvinden omdat Haren dat verbiedt. dat is opvallend, want de coalitiebreuk is juist ontstaan omdat zulke verkenningen er wél zouden zijn.

Marjan Bachman, D66 Haren
Vloeiend. Zij ging vooral in op het maatwerk, dat Haren op de kleine schaal kan behouden. Samenwerken met andere gemeenten is geen bezwaar. Ze moest nog even aan de commissie uitleggen waarom GVH uit het college was gegaan, terwijl men nog steeds tegen fusie is.

Ietje Jacobs, VVD Haren
Vloeiend. Haren kan niet meer de kwaliteit leveren die nodig is in de toekomst. Dat wordt bewezen door het feit dat Haren de omgevingswet nog steeds niet in orde heeft. En zo zijn er meer voorbeelden, zegt zij.

Michiel Verbeek, wethouder D66 Haren
Een vurig pleidooi voor kleinschaligheid. Haren bewijst dat op kleine schaal grote prestaties geleverd kunnen worden. De Provincie probeert het heilige doel van de fusie te bereiken met nepnieuws. De provincie is niet geïnteresseerd in het Harense verbeterplan en de verbeterde financiën. Fusie is het heilige doel. De Provincie ging er met een gestrekt been in en Haren is geblesseerd. De Provincie verdient volgens Verbeek de gele kaart. Hij pareerde inhoudelijke vragen en schetste een gemeente die haar zaken op orde heeft.

Marcel Thijsen, burgemeester van Tynaarlo
Hij wilde duidelijk vermelden dat Tynaarlo graag wil blijven samenwerken met Haren. Wat hem betreft nog meer dan nu. Maar van een fusie wil Tynaarlo echt niets weten. Zelfs op doorvragen door de commissie bleef Thijsen stellig: Samenwerken graag, fusie nee.

Petitie
Voorafgaand aan de zitting werd door het Burgercomité Haren en Het Burgerinitiatief Noordelijke Hondsrug een petitie met 5200 handtekeningen aangeboden aan de hoorcommisie. In zijn begeleidende speech zei Gustaaf Biezeveld, dat hiermee wel duidelijk wordt gemaakt dat de Harener bevolking tegen een fusie met Groningen is.

Aanbieden petitie met 5200 handtekeningen…Gustaaf Biezeveld.

 

En nu verder
Voorzitter Martin Bosma vertelde dat de fracties van de Tweede Kamer tot 26 januari tijd hebben om ook nog vragen of opmerkingen in te dienen, waarna het verslag op de website van de Tweede Kamer zal worden gepubliceerd. De minister zal eind februari reageren en vermoedelijk eind maart 2018 zal de Kamer plenair vergaderen over de fusie. Bosma riep het publiek opgewekt op om naar Den Haag te komen, want hij had goede ervaringen met Groningers op de tribune va

1. Memorie van toelichting op het wetsvoorstel
Hierin informeert de minister van BiZa het parlement over de herindeling Haren, Groningen, Ten Boer. Hij schetst de aanloop naar de fusie, de argumenten en de procedure. Volgens het college van Haren en het Burgercomité is de informatie niet juist en onvolledig. Men heeft daarom de vaste Kamer Commissie BiZa uitgenodigd in Haren te komen luisteren naar feiten en argumenten vóór of tegen herindeling. Deze hoorzitting wordt in januari verwacht.

2. Kamerstuk
Hierin leest u wat de Kamerleden ook lezen, het advies van de Raad van State over de procesgang van het fusievraagstuk. De RvS adviseert de minister om niet te kiezen voor een lichte samenvoeging, maar voor een ‘harde fusie’. Daarvoor moeten de deelnemende gemeenten eerst worden opgeheven en daar zijn forse kosten aan verbonden. Het wetsvoorstel is inderdaad aangepast. De ‘lichte samenvoeging’ is veranderd in een ‘harde fusie’ en daarover was gedeputeerde Patrick Brouns enigszins ontstemd.

====================================================================
Memorie van toelichting op het wetsvoorstel. Dit is dus de argumentatie zoals die aan de Kamer wordt voorgelegd
====================================================================

MEMORIE VAN TOELICHTING
1. Inleiding
Dit wetsvoorstel strekt tot samenvoeging van de gemeenten Groningen,
Haren en Ten Boer tot de nieuwe gemeente Groningen. Deze gemeente zal
circa 230.000 inwoners tellen en een oppervlakte hebben van bijna
200 km2. De beoogde datum van herindeling is 1 januari 2019.

Aanleiding voor het wetsvoorstel is het herindelingsadvies van de
provincie Groningen, voorzien van positieve zienswijzen van de
gemeenten Groningen en Ten Boer.1 Het draagvlak voor deze herindeling
is in de gemeente Haren weliswaar beperkt, maar de regering acht het van
belang dat wordt gekomen tot een duurzame oplossing voor de regio,
opdat de gemeenten in deze regio zich kunnen richten op hun taken in
plaats van voortdurende discussies over de bestuurlijke toekomst. Het
toekomstperspectief van Haren is zodanig onzeker dat een zelfstandig
voortbestaan van deze gemeente risicovol is. Een herindeling met de
gemeenten Groningen en Ten Boer is voor Haren op korte termijn de
enige optie tot herindeling.

In hoofdstuk 2 worden de voorgeschiedenis en de totstandkoming van het
herindelingsadvies behandeld. Hoofdstuk 3 bevat de uitkomsten van de
toets van het herindelingsadvies aan het Beleidskader gemeentelijke
herindeling 2013 en het aanvullend beleidskader. De financiële consequenties
van het voorstel komen in hoofdstuk 4 aan de orde. Ten slotte
wordt in hoofdstuk 5 ingegaan op de herindelingsverkiezingen, de naam
van de nieuwe gemeente en de toepasselijkheid van de Wet raadgevend
referendum.

1 Vanwege de omvang zijn het herindelingsadvies en de bijbehorende reactienota (met de
binnengekomen zienswijzen) niet als bijlagen bij de memorie van toelichting opgenomen. Deze
stukken zijn na indiening van het wetsvoorstel te raadplegen via rijksoverheid.nl.

2. Voorgeschiedenis en totstandkoming herindelingsadvies

2.1.1. Groningen
De laatste herindeling die de huidige gemeente Groningen vormde, stamt
uit 1969, waarbij de toenmalige gemeenten Hoogkerk, Noorddijk en
Groningen met elkaar werden samengevoegd. Per 1 januari 2017 is bij
grenscorrectie het grondgebied van Meerstad en het buitengebied van
Harkstede en Lageland van de gemeente Slochteren overgegaan naar de
gemeente Groningen.2 Deze grenscorrectie vloeide voort uit het advies
Grenzeloos Gunnen van de visitatiecommissie Bestuurlijke Toekomst
Groningen van 28 februari 2013. Sinds 1 januari 2007 voert de gemeente
Groningen het merendeel van de ambtelijke taken van de gemeente Ten
Boer uit. Het college van de gemeente Groningen gaf eind 2014 te kennen
meerwaarde te zien in een gemeente die wordt gevormd door de
gemeenten Groningen, Haren en Ten Boer, maar wilde eerst de
uitkomsten van de oriëntatie van Haren en Ten Boer op hun bestuurlijke
toekomst afwachten.
2.1.2. Ten Boer
De gemeente Ten Boer bestaat sinds 1798 en bestaat uit een verzameling
van kernen met elk een eigen karakter. In 2004 constateerde de gemeente
dat de samenwerking met buurgemeenten gefragmenteerd en niet
effectief was. Deze samenwerking was aangegaan om, met behoud van
de eigen identiteit, de bestuurskracht te versterken en kwetsbaarheden te
verminderen. In 2007 koos Ten Boer voor intensieve samenwerking met
de gemeente Groningen, waarbij Groningen het overgrote deel van de
ambtelijke taakuitvoering van Ten Boer voor haar rekening nam. Deze
bijzondere vorm van intergemeentelijke samenwerking heeft ervoor
gezorgd dat Ten Boer nog een tijd de eigen bestuurlijke autonomie heeft
kunnen behouden.

In zijn standpuntbepaling over het advies Grenzeloos Gunnen (zie § 2.1.1)
besloot de raad van Ten Boer een besluit over een eventuele herindeling
op te schorten tot er zicht was op een reële oplossing voor de financiële
problematiek van de gemeente, om te voorkomen dat Groningen met de
financiële problemen belast zou worden. In de voorbereiding op de
begroting van 2014 constateerde de gemeente een substantieel tekort dat
niet zonder meer gedicht kon worden. Vervolgens keurde de provincie de
begroting af en stelde zij de gemeente onder preventief financieel
toezicht. Hierop heeft het gemeentebestuur een verzoek gedaan om een
aanvullende uitkering uit het gemeentefonds op grond van artikel 12 van
de Financiële-verhoudingswet. Daartoe moest de gemeente niet alleen
fors bezuinigen maar ook de lokale lasten verhogen. In oktober 2015 was
de financiële situatie van de gemeente Ten Boer zo verbeterd dat het
mogelijk was om verder te spreken over de mogelijke scenario’s voor de
bestuurlijke toekomst van de gemeente. De raad heeft zich daarbij in
meerderheid uitgesproken voor een herindeling met de gemeente
Groningen. Overwegingen die hieraan ten grondslag lagen, waren onder
meer de constatering dat de financiële speelruimte van de gemeente te
beperkt was voor een bestuurskrachtige zelfstandige toekomst en de
constatering dat de schaal van de gemeente (ca. 7.400 inwoners) een te
grote kwetsbaarheid van het lokale bestuur met zich meebracht.

Op 16 december 2015 kozen de raden van Groningen en Ten Boer voor
een samengaan van deze twee gemeenten, waarbij een voorkeur werd
uitgesproken voor een herindeling volgens de variant van de lichte
samenvoeging.

2.1.3. Haren
De gemeente Haren bestaat sinds 1811 en ligt tussen de gemeente
Groningen en de provincie Drenthe. De gemeente bestaat uit de dorpen
Haren, Glimmen, Onnen en Noordlaren. In de afgelopen jaren heeft de
gemeente zich georiënteerd op haar bestuurlijke toekomst. In diverse
rapporten werden vraagtekens gezet bij het toekomstperspectief voor
Haren als zelfstandige gemeente. Zo concludeerde adviesbureau BMC in
2008 dat de bestuurkracht van Haren op langere termijn mede afhankelijk
was van resultaten van samenwerking met buurgemeenten en van de
bereidheid van de inwoners om financieel bij te dragen aan handhaving
van het hoge voorzieningenniveau in de gemeente. Ook bestuurders van
Haren vertelden de visitatiecommissie Bestuurlijke Toekomst Groningen
(zie § 2.1.1) dat de gemeente zowel in kwantitatieve als in kwalitatieve zin
onvoldoende in staat was de bestaande taken adequaat uit te voeren. De
gemeente Haren was ten tijde van de visitatie druk doende om debat over
haar toekomst te organiseren.

Binnen de gemeente Haren organiseerde een groep inwoners zich onder
de naam Burgerinitiatief Uitstel Haren (later Actiecomité Haren). Hun inzet
was dat de raad een eventueel besluit tot herindeling uit zou stellen tot na
de raadsverkiezingen van 2014. Aan het verzoek van het burgerinitiatief
werd niet voldaan en op 25 november 2013 nam de raad van Haren een
voorlopig principebesluit voor een herindeling met de gemeenten
Groningen en Ten Boer. Dit voorlopig besluit werd in maart 2014,
gelijktijdig met de raadsverkiezingen, in een burgerraadpleging aan de
inwoners van Haren voorgelegd. Men kon zich uitspreken voor of tegen
het voorlopige besluit. Met een opkomst van 73,5% van de kiesgerechtigden
vulde 74,5% in het oneens te zijn met het voorlopige besluit.
Na de raadsverkiezingen van 2014 besloot het college van Haren tot een
nieuw besluitvormingstraject over de bestuurlijke toekomst van de
gemeente (Bestuurlijke Toekomst Haren). Op basis van de uitkomsten
besloot de raad op 12 januari 2015 onder meer om het voorlopig besluit
tot herindeling met de gemeente Groningen in te trekken en in plaats
daarvan de mogelijkheid van een herindeling met de naastgelegen
Drentse gemeente Tynaarlo te verkennen. In het najaar van 2015 gaf
Tynaarlo echter aan hier niet voor open te staan, waarop de raad van
Haren in december 2015 besloot vast te willen houden aan de zelfstandigheid
van de gemeente. Vervolgens kwamen gedeputeerde staten en
het college van Haren gezamenlijk overeen een extern onderzoek te laten
uitvoeren naar de onderbouwing van de zelfstandigheid van de gemeente
Haren, gebaseerd op de criteria die provinciale staten hiervoor hanteren
(draagvlak, interne samenhang, bestuurskracht, evenwichtige regionale
verhoudingen, duurzaamheid, en de drie provinciespecifieke criteria
, schaalniveau en inhoudelijk samenhangende gebiedsopgaven en -kansen).

Conclusie van het rapport (Verkenning zelfstandigheid
gemeente Haren) was dat voortzetting van de zelfstandigheid veel
maatschappelijke en financiële risico’s kent en dat de alternatieven voor
herindeling een beperkt perspectief bieden («Nee, tenzij»). Het college en
de raad besloten op korte termijn nader onderzoek te verrichten naar
mogelijke oplossingsrichtingen.

 

Voor gedeputeerde staten waren de conclusies uit het rapport aanleiding
om het college van Haren te adviseren om in overleg te treden met de
gemeenten Groningen en Ten Boer, mede omdat de gemeente Tynaarlo
de mogelijkheid van verdergaande samenwerking of herindeling met
Haren inmiddels had afgewezen en de gemeente Hoogezand-Sappemeer
had gekozen voor herindeling met de gemeenten Menterwolde en
Slochteren (Midden-Groningen). Omdat de gemeenten Groningen en Ten
Boer van plan waren na het zomerreces van 2016 onomkeerbare stappen
te zetten gericht op een herindeling per 1 januari 2019, adviseerden
gedeputeerde staten Haren om in overleg te treden over de mogelijkheden
om bij dit traject aan te sluiten.

2.1.4. Aanloop naar de provinciale herindelingsprocedure
De gemeente Haren gaf geen gehoor aan het advies van gedeputeerde
staten om met de gemeenten Groningen en Ten Boer in overleg te treden.
Dit was voor gedeputeerde staten aanleiding om overleg te starten op
grond van artikel 8, eerste lid, van de Wet algemene regels herindeling
(Wet arhi) («open overleg»). Doel van dit open overleg was om te
verkennen of in het belang van de inwoners van de gemeenten gekomen
kon worden tot een duurzame en bestuurskrachtige oplossing in regionaal
perspectief. Deze gezamenlijke verkenning resulteerde in het rapport
Verkenning gemeentelijke herindeling Groningen, Haren en Ten Boer. De
betrokken gemeenten en de provincie spraken af dat eerst op gemeentelijk
niveau besluitvorming plaats zou vinden over de verkenning en dat
gedeputeerde staten vervolgens vóór 1 juli 2016 een standpunt zouden
bepalen over het vervolg.
Op 7 april 2016 besloot de raad van Haren tot de zogeheten Aanpak Beterr
Haren.
In zes deelprojecten werd onderzocht op welke wijze de hoofdconclusie
van het externe onderzoek naar de zelfstandigheid van Haren «nee,
tenzij» viel om te buigen tot «ja, mits». De Aanpak Beterr Haren, gericht
op het behoud van zelfstandigheid, was één van de sporen van het
tweesporenbeleid van de gemeente Haren. Het andere spoor was het
open overleg met de provincie Groningen en de gemeenten Groningen en
Ten Boer, waarin de mogelijkheid van een herindeling werd verkend.
Gedeputeerde staten verzochten het externe onderzoeksbureau dat ook de
eerste verkenning naar de zelfstandigheid van Haren had uitgevoerd
(B&A) om te beoordelen of de Aanpak Beterr Haren kon leiden tot
herziening van de eerdere hoofdconclusie «nee, tenzij». Het onderzoeksbureau
concludeerde dat bepaalde voorstellen een positief effect zouden
hebben op de bestuurskracht, maar dat de verbeterplannen als geheel
onvoldoende vertrouwen gaven in een duurzaam zelfstandig voortbestaan
van de gemeente Haren.

Op 15 juni 2016 besloot de raad van Haren om het eerdere besluit tot
voortzetting van de zelfstandigheid van de gemeente te handhaven. De
raad oordeelde dat de geconstateerde knelpunten weggenomen konden
worden met de maatregelen uit de Aanpak Beterr Haren. De raden van
Groningen en Ten Boer onderschreven op 22 juni 2016 de analyse en
conclusies in de Verkenning gemeentelijke herindeling Groningen, Haren
en Ten Boer en gaven aan te willen participeren in een herindelingstraject
waar ook de gemeente Haren deel van zou uitmaken.
De afkorting Beterr staat voor «Bestuurskrachtig, Evenwichtig, Toekomstbestendig, Extern
georiënteerd, Robuust en Regionaal».

Gedeputeerde staten concludeerden op basis van het onderzoek naar de
Aanpak Beterr Haren dat de benodigde middelen, tijd en samenhang
ontbraken om de maatregelen succesvol uit te voeren. Gedeputeerde
staten achtten dit te risicovol en niet in het belang van de inwoners van
Haren. Op 28 juni 2016 besloten gedeputeerde staten definitief om te
komen tot een herindelingsontwerp over de samenvoeging van
Groningen, Haren en Ten Boer. Dit besluit is dezelfde dag aan het college
van Haren en twee dagen later aan de raad van Haren toegelicht.
Op 21 juli 2016 verzocht de gemeente Haren de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties om schorsing en vernietiging te bevorderen
van de besluiten van gedeputeerde staten tot het starten van een
herindelingsprocedure en het vaststellen van het herindelingsontwerp,
mede vanwege vermeende strijd met het Beleidskader gemeentelijke
herindeling. Dit verzoek is afgewezen, omdat de provinciale besluiten
geen strijd opleverden met het recht of het algemeen belang. De Minister
beoordeelt de overeenstemming met het Beleidskader gemeentelijke
herindeling pas na de vaststelling van een herindelingsadvies (zie
hoofdstuk 3).
2.2. Totstandkoming herindelingsadvies
Bij een herindelingsprocedure op initiatief van een provincie is het
provinciebestuur verantwoordelijk voor het doorlopen van een zorgvuldig
proces om tot een herindelingsadvies te komen. Dit proces heeft in
overeenstemming met de Wet arhi in twee fasen plaatsgevonden. De
eerste fase was de totstandkoming van het herindelingsontwerp in de
periode van het open overleg (§ 2.2.1). De tweede fase betrof het
verzamelen en beoordelen van reacties op het herindelingsontwerp (§
2.2.2).
2.2.1. Open overleg
Uitgangspunt voor gedeputeerde staten was dat het open overleg samen
met de gemeenten Groningen, Haren en Ten Boer vorm moest krijgen.
Hiertoe is intensief samengewerkt met de colleges van de drie
gemeenten. Deze samenwerking bestond uit bestuurlijke overleggen
waarin de inhoud van het herindelingsontwerp werd besproken. Ook
inwoners en maatschappelijke organisaties zijn betrokken bij dit proces,
onder meer via inloopbijeenkomsten in de drie gemeenten op 30 en
31 augustus 2016. Aanwezigen kregen tijdens deze bijeenkomsten de
gelegenheid om hun opvattingen en suggesties voor het herindelingsontwerp
mee te geven.
Zoals in het vorige hoofdstuk is geschetst, heeft het gemeentebestuur van
Haren in de fase van het open overleg een tweesporenaanpak gevolgd,
waarbij het eerste spoor was gericht op het verkennen van de mogelijkheden
tot behoud van zelfstandigheid en het tweede op medewerking aan
de totstandkoming van het herindelingsontwerp. In het herindelingsontwerp
is daarom op verzoek van Haren een paragraaf opgenomen
waarin de voorkeur van de gemeente tot behoud van zelfstandigheid naar
voren wordt gebracht. In de paragraaf wordt daarnaast gemotiveerd
waarom Haren desondanks heeft meegewerkt aan het herindelingsontwerp:
indien toch wordt besloten tot een herindeling is het ook voor
Haren van belang dat er een goede basis ligt voor de nieuwe gemeente.
De medewerking heeft geduurd tot en met het opstellen van het herindelingsontwerp.

Mede naar aanleiding van een rapport van het Centrum voor Onderzoek
van de Economie van Lagere Overheden (COELO) in opdracht van de
Stichting Burgercomité Haren, waarin werd geconcludeerd dat Haren haar
zwakke financiële positie met voldoende politieke wil zelf zou kunnen
oplossen, besloot de raad van Haren op 5 september 2016 niet langer mee
te werken aan de herindelingsprocedure.5 Tevens vroeg de raad het
college om gedeputeerde staten te verzoeken de procedure te beëindigen.
Het genoemde rapport en het verzoek van Haren waren voor de provincie
onvoldoende om de twijfels over de kwetsbare positie van Haren weg te
nemen. In een extra statenvergadering van 7 september 2016 stemden
provinciale staten in met de door gedeputeerde staten genomen stappen
in het herindelingsproces, waarna gedeputeerde staten op 13 september
2016 het herindelingsontwerp vaststelden.
Omdat het besluit van het college van Haren om verdere medewerking te
staken ertoe kon leiden dat de belangen van de inwoners en het personeel
van de gemeente niet langer voldoende behartigd zouden worden,
verzochten gedeputeerde staten Marga Kool om in de rol van «verbindingspersoon»
te bevorderen dat deze belangen zouden worden
ingebracht in het herindelingsproces. Met medewerking van mevrouw
Kool zijn een bestuursovereenkomst over de uitgangspunten voor de
herindeling en een convenant over de positie van het personeel van de
betrokken gemeenten tot stand gekomen (zie verder hoofdstuk 3).
2.2.2. Terinzagelegging herindelingsontwerp
Na vaststelling is het herindelingsontwerp gezonden aan de raden van
Groningen, Haren en Ten Boer met het verzoek om voor 13 december
2016 een zienswijze te geven. De colleges van burgemeester en
wethouders hebben het herindelingsontwerp van 21 september tot en met
16 november 2016 voor de inwoners en overige belangstellenden ter
inzage gelegd. Daarnaast is het herindelingsontwerp gestuurd naar
verschillende publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden, de Nationaal
Coördinator Groningen, de overige gemeenten in de provincie Groningen
en de Drentse gemeenten Aa en Hunze, Assen, Noorderveld en Tynaarlo.
Tot slot is het ontwerp ter kennisneming gezonden aan gedeputeerde
staten van de provincie Drenthe en aan het dagelijks bestuur van de
Vereniging van Groninger Gemeenten.

Tot en met 16 december 2016 zijn bij de provincie ruim elfhonderd
reacties en zienswijzen binnengekomen. Hiervan zijn 91 afkomstig uit de
gemeente Groningen, 950 uit de gemeente Haren en 7 uit de gemeente
Ten Boer. 68 reacties zijn afkomstig van inwoners en maatschappelijke
organisaties uit andere gemeenten en provincies en 11 van een bestuurlijke
organisatie. In totaal is 39,3% van de ontvangen reacties positief over
de herindeling, 59,9% negatief en 0,7% neutraal. De zienswijzen zijn,
inclusief de reactie van gedeputeerde staten, opgenomen in de
reactienota bij het herindelingsadvies. In § 3.1 wordt nader ingegaan op
de inhoud van de zienswijzen en hoe deze zijn verwerkt in het herindelingsadvies.

Na verwerking van de zienswijzen hebben provinciale staten op 1 februari
2017 het herindelingsadvies vastgesteld met een stemverhouding van 30
voor en 9 tegen.

3. Toets aan het Beleidskader gemeentelijke herindeling
Het herindelingsadvies is getoetst aan het Beleidskader gemeentelijke
herindeling van 2013 (verder: Beleidskader).6 Volgens het Beleidskader
dienen herindelingsadviezen aan de volgende criteria te worden getoetst:
draagvlak, interne samenhang, bestuurskracht, evenwichtige regionale
verhoudingen en duurzaamheid (§ 3.1–3.5). Omdat in het herindelingsadvies
wordt uitgegaan van een herindeling met toepassing van de
variant van de lichte samenvoeging is tevens getoetst aan de aanvullende
criteria voor toepassing van de herindelingsvariant lichte samenvoeging
(§ 3.6).
3.1. Draagvlak
3.1.1. Lokaal bestuurlijk draagvlak
Uit de besluitvorming in de fase van het open overleg blijkt dat de
voorgestelde herindeling breed bestuurlijk draagvlak heeft bij de raden
van Groningen (36 voor, 1 tegen) en Ten Boer (unaniem voor). De raden
van beide gemeenten hebben reeds op 22 juni 2016 onderschreven dat
een gemeente bestaande uit het gebied van Groningen, Haren en Ten
Boer een krachtige bestuurlijke eenheid oplevert. De gemeenten hebben
deze opvattingen tevens uitgedrukt in hun zienswijze op het herindelingsontwerp.
In een gelijkluidende, door beide raden unaniem onderschreven
zienswijze hebben de raden uiteengezet grote voordelen te zien in de
beoogde herindeling, waarbij de betrokkenheid van Haren de nieuwe
gemeente volgens deze raden nog veelzijdiger en sterker zal maken.
De raad van Haren heeft zich daarentegen op 15 juni 2016 uitgesproken
voor voortzetting van Haren als zelfstandige gemeente (10 stemmen voor,
7 tegen). Ook in de zienswijze op het herindelingsontwerp van
28 november 2016 spreekt de raad zich uit voor het behoud van zelfstandigheid.
Daarnaast hebben raadsfracties van zowel de oppositie als de
coalitie eigen zienswijzen ingediend, waarbij de zienswijze van de fracties
uit de oppositie positief en die van de coalitiefracties negatief over de
herindeling is.

3.1.2. Maatschappelijk draagvlak
Een gemeentelijke herindeling is een ingrijpende verandering voor
inwoners, bedrijven, instellingen en de bestuurlijke omgeving van
gemeenten. Daarom verlangt het kabinet dat de mate van maatschappelijk
draagvlak voor de herindeling kenbaar wordt gemaakt in het herindelingsadvies.
Na het verschijnen van het advies Grenzeloos Gunnen (zie § 2.1.1)
hebben de gemeenten Haren en Ten Boer op verschillende wijzen en
momenten hun inwoners en maatschappelijke organisaties geïnformeerd
en geraadpleegd over de oriëntatie van de gemeenten op hun bestuurlijke
toekomst. Het gemeentebestuur van Groningen heeft na het verschijnen
van het advies eerst de besluitvorming in de omliggende gemeenten
afgewacht. In deze fase heeft de gemeente nog geen gerichte activiteiten
ondernomen om het maatschappelijk draagvlak voor een eventuele
herindeling vast te stellen.
Vanaf het moment dat de contouren van de herindeling van Groningen,
Haren en Ten Boer zichtbaar werden, is een uitgebreid traject van
informatievoorziening en inspraak gestart. Op 13 juli 2016 heeft de
provincie in samenwerking met de drie gemeenten een informatieavond
gehouden in het provinciehuis te Groningen. Deze bijeenkomst was met
name gericht op informatieverstrekking over het provinciale initiatief tot
herindeling en de te volgen procedure. Deze bijeenkomst werd bezocht
door 90 belangstellenden, waarvan ruim driekwart afkomstig uit de
gemeente Haren. Eind augustus 2016 zijn er inloopmarkten georganiseerd
in Groningen, Haren en Ten Boer waarin de aanwezigen in de gelegenheid
werden gesteld om aandachtspunten, wensen en zorgen in te brengen
over het concept-herindelingsontwerp en om in gesprek te gaan met
bestuurders van de gemeenten en provincie. De bijeenkomst in
Groningen werd door acht inwoners bezocht, in Ten Boer waren er dertig
bezoekers en in Haren waren er ongeveer 325 belangstellenden.

Bij de vaststelling van het herindelingsontwerp op 13 september 2016 is
een website gelanceerd met een toelichting op het herindelingsproces,
nieuws en relevante documenten.7 Begin oktober 2016 is (maatschappelijke)
organisaties uit de drie gemeenten de mogelijkheid geboden om in
gesprek te gaan over de herindeling en wat daarbij voor de organisaties
belangrijk is. De bijeenkomst, georganiseerd door de provincie, werd
bezocht door veertien personen, afkomstig van twaalf organisaties.
Tijdens de zienswijzenperiode hebben Groningen en Ten Boer bijeenkomsten
georganiseerd over het herindelingsontwerp. De bijeenkomst in
Groningen werd door twee personen bezocht. In Ten Boer werd de
bijeenkomst gecombineerd met de actualisatie van de zes dorpsvisies.8
Naar deze bijeenkomst kwamen 43 geïnteresseerden.

Omdat het college van Haren geen medewerking meer verleende aan de
herindelingsprocedure (zie § 2.2) heeft de provincie op 27 oktober een
bijeenkomst voor de inwoners van Haren georganiseerd. Om zoveel
mogelijk bewoners in de gelegenheid te stellen een bijeenkomst bij te
wonen zijn in Haren drie deelbijeenkomsten gehouden op verschillende
tijdstippen. In totaal hebben 150 belangstellenden de deelbijeenkomsten
bijgewoond, van wie er twintig gebruik hebben gemaakt van de
mogelijkheid om mondeling een zienswijze in te dienen.
Alle bijeenkomsten zijn onder de aandacht gebracht in onder meer een
gezamenlijke advertentie in het Dagblad van het Noorden, een persbericht
en via de website en sociale media. Voor de bijeenkomsten in Haren is
daarnaast een advertentie geplaatst in het huis-aan-huisblad en hebben
de inwoners een uitnodigingsbrief ontvangen. Ook is op 18 september
2016 onder alle inwoners van de gemeenten een herindelingskrant
verspreid.

Het herindelingsontwerp is door de drie betrokken colleges van
21 september tot en met 16 november 2016 ter inzage gelegd. Er waren
verschillende mogelijkheden om een zienswijze in te dienen, waaronder
via een online formulier, per brief en mondeling tijdens de bijeenkomsten
in de drie gemeenten. In totaal zijn er 1.100 zienswijzen ontvangen van
inwoners en 21 van (maatschappelijke) organisaties. Van deze zienswijzen
zijn er 950 afkomstig uit Haren, 91 uit Groningen en 7 uit Ten Boer. 68
zienswijzen waren afkomstig van inwoners en organisaties uit andere
gemeenten. De zienswijzen uit Haren zijn voornamelijk negatief (64,5%) en
die uit Groningen en Ten Boer vooral positief (67,0% resp. 57,1%). Van de
68 zienswijzen uit andere gemeenten was 58,8% positief.
Uit de opkomstcijfers en de inbreng tijdens de bijeenkomsten komt naar
voren dat de herindeling in de gemeente Groningen het minst leeft onder
de inwoners. Voor de inwoners van Ten Boer en Haren ligt dit anders en
dit vertaalt zich naar de opkomstcijfers en de vragen en opmerkingen. Uit
de bijeenkomsten kan geconcludeerd worden dat de inwoners van Ten
Boer positiever gestemd zijn over de herindeling dan de inwoners van
Haren. Dit valt deels te verklaren uit het feit dat de gemeente Ten Boer al
jaren nauw samenwerkt met de gemeente Groningen.

De hoeveelheid en de inhoud van de ontvangen zienswijzen toont een
grote betrokkenheid bij het voorstel. Het betreft hier een provinciaal
initiatief en dit komt terug in een belangrijk deel van de reacties, zowel
tijdens de bijeenkomsten als in de zienswijzen, met name afkomstig van
inwoners uit Haren. Deze inwoners uiten kritiek op het feit dat de
provincie het initiatief heeft genomen en plaatsen vraagtekens bij de
rechtmatigheid, behoorlijkheid en zorgvuldigheid van de besluitvorming.
Behalve zienswijzen over de gevolgde procedure zijn er ook zienswijzen
ingediend waarin de aandacht uitgaat naar thema’s en aandachtspunten
bij de vorming van de nieuwe gemeente, zoals de nabijheid van het
bestuur, de dienst- en zorgverlening, de voorzieningen en de ruimtelijke
ordening. Deze punten hebben een plaats gekregen in de bestuursovereenkomst
tussen Groningen en Ten Boer, waarbij verbindingspersoon
Marga Kool de belangen van Haren vertegenwoordigde (zie § 2.2.1). Deze
bestuursovereenkomst bevat inhoudelijke en procesmatige uitgangspunten
voor de verdere voorbereiding van de herindeling en concrete
maatregelen in reactie op de geuite zorgen. De provincie Groningen heeft
de raad van Haren gevraagd goedkeuring te verlenen aan de bestuursovereenkomst.
De raad achtte de bestuursovereenkomst echter niet
verenigbaar met zijn voorkeur voor het behoud van de zelfstandigheid van
Haren.
3.1.3. Regionaal bestuurlijk draagvlak
Omdat een herindeling invloed heeft op de regionale verhoudingen en op
de aanpak van de opgaven die regionaal spelen, is naast bestuurlijk en
maatschappelijk draagvlak ook het regionaal draagvlak van belang. De
beoogde herindeling van Groningen, Haren en Ten Boer kan rekenen op
een breed bestuurlijk regionaal draagvlak. Dit blijkt onder meer uit de
overwegend positieve zienswijzen van buurgemeenten op het herindelingsontwerp.
Alleen de gemeente Pekela heeft, vanwege het feit dat de
herindeling niet van onderop komt, een kritische zienswijze gegeven. De
overige gemeenten die gereageerd hebben, zijn van oordeel dat de
herindeling past in de regionale context en dat de beoogde gemeente
weliswaar een belangrijke centrumfunctie zal hebben, maar tegelijkertijd
een samenstel van stedelijk en landelijk gebied zal zijn, waardoor meer
dan alleen de grote stad zal worden vertegenwoordigd.
3.2. Interne samenhang / dorps- en kernenbeleid
Het is van betekenis dat een nieuwe gemeente een interne samenhang
kent die identiteit geeft aan de nieuwe bestuurlijke eenheid zonder het
belang van dorpen en kernen te miskennen. De verschillende karakteristieken
en kenmerken van de gemeenten Groningen, Haren en Ten Boer
vullen elkaar goed aan. De stedelijke en landelijke gebieden zijn complementair
en kunnen elkaar versterken. Zo werken veel inwoners uit de
gemeenten Haren en Ten Boer in de gemeente Groningen en maken
inwoners van de drie gemeenten over en weer gebruik van elkaars
culturele en recreatieve voorzieningen.
De leefbaarheid binnen een gemeente is niet enkel een zaak voor het
gemeentebestuur, maar ook voor de gemeenschappen in wijken, dorpen
en kernen. De nieuwe gemeente kan voor haar dorps- en kernenbeleid
putten uit de bestaande ervaringen in Haren en Ten Boer. Zo wordt de
Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 805, nr. 3 9
basis van de leefbaarheidsvisie van Ten Boer gevormd door dorpsvisies,
waarin met de negen dorpen is vastgelegd wat voor elk dorp belangrijk is
en waar het dorp zich de komende jaren voor wil inzetten. In de dorpsvisies
en de overkoepelende leefbaarheidsvisie van Ten Boer is vastgelegd
welke materiële waarden en concrete doelen (ook) na de herindeling van
belang worden geacht. Ook de Aanpak Beter Haren bevat volgens de
provincie goede aanknopingspunten voor het beleid inzake burger- en
overheidsnabijheid en het voorzieningenniveau.
Uit het herindelingsadvies komt de ambitie naar voren om de inwoners
van de nieuwe gemeente te betrekken bij de vormgeving van hun
leefomgeving. Voor het stimuleren van maatschappelijke initiatieven kan
de bestaande aanpak van het (dorps)kernen- en participatiebeleid van
Haren en Ten Boer als voorbeeld dienen. Met de introductie van nieuwe
vormen van participatieve democratie die recht doen aan het diverse
karakter van de verschillende gebieden, zoals een burgerbegroting of een
coöperatieve wijkraad, kan bestuurlijke nabijheid op een andere wijze
worden georganiseerd. Door het toepassen van deze nieuwe vormen van
participatieve democratie in wijken en dorpen kunnen inwoners meer
zeggenschap krijgen over hun directe leefomgeving.
3.3. Bestuurskracht
Een gemeente is bestuurskrachtig als zij zelfstandig en zonder (te) grote
afhankelijkheid van andere gemeenten of samenwerkingsverbanden haar
wettelijke taken en maatschappelijke opgaven adequaat kan uitvoeren. De
voorgestelde herindeling van de gemeenten Groningen, Haren en Ten
Boer leidt voor de inwoners van Haren en Ten Boer tot een grote toename
van de bestuurskracht. Groningen vormt als provinciehoofdstad al een
bestuurskrachtige gemeente met een belangrijke positie in de regio
Noord-Nederland.
Met de voorgestelde herindeling ontstaat een financieel gezonde
gemeente van ca. 230.000 inwoners met een kwalitatief hoogwaardige
organisatie, die in staat is om haar taken en verantwoordelijkheden waar
te maken. De gemeente zal als belangrijke motor voor de noordelijke
economie en als centrum van allerlei sociaal-culturele voorzieningen haar
rol voor de regio Groningen-Assen, de provincie Groningen en ook
daarbuiten verder kunnen versterken.
De gemeenten Groningen, Haren en Ten Boer werken op diverse terreinen
al samen. Door de herindeling kan het aantal gemeenschappelijke
regelingen verminderen en zal er geen afstemming in het cluster van de
drie gemeenten meer nodig zijn in voorbereiding op het handelen in
samenwerkingsverbanden met andere gemeenten.
3.4. Evenwichtige regionale verhoudingen
Het is van belang dat een herindeling past in de regionale verhoudingen
en geen nadelige invloed heeft op het toekomstperspectief van omliggende
gemeenten. De voorgestelde herindeling van Groningen, Haren en
Ten Boer past in het meerjarige proces van bestuurlijke schaalvergroting
van gemeenten binnen de provincie Groningen zoals dat wordt gevoerd
door de provincie samen met de Vereniging van Groninger Gemeenten.
De samenwerking tussen de nieuw vormgegeven, grotere Groninger
gemeenten zal zich meer kunnen richten op beleidsmatige en regionale
strategische vraagstukken.

Voor de nieuwe gemeente Groningen geldt dat de stad Groningen een
belangrijke centrumfunctie voor de provincie blijft vervullen, maar dat zij
daarnaast meer dan voorheen een samenstel zal zijn van stedelijk en
landelijk gebied, waardoor ze in de regionale samenwerking meer dan
alleen de grote stad vertegenwoordigt. Dit perspectief past goed in, en
draagt bij aan, evenwichtiger verhoudingen tussen de nieuwe, grotere
gemeenten in de provincie Groningen.
3.5. Duurzaamheid
Met de voorgestelde herindeling ontstaat een vitale en toekomstbestendige
gemeente die haar taken en ambities op lange termijn
zelfstandig aankan. De duurzaamheid van de gemeente is ook in regionaal
perspectief gewaarborgd. Met de vorming van de gemeente MiddenGroningen
per 1 januari 2018, het samengaan van de gemeenten
Groningen, Haren en Ten Boer, en de voorgenomen samenvoeging van
Grootegast, Leek, Marum en Zuidhorn zijn volgens het provinciebestuur
de voorgenomen opschalingen in dit deel van de provincie Groningen
voltooid: de gemeenten zullen dan voor lange tijd toegerust zijn op hun
huidige en toekomstige taken in regionaal perspectief.
De duurzaamheid van de te vormen gemeente is een belangrijke reden
geweest om Haren bij de herindeling te betrekken (zie hoofdstuk 2).
Voorkomen moet worden dat de te vormen gemeente binnen afzienbare
termijn opnieuw bij een herindeling wordt betrokken en op die manier van
de ene in de andere herindelingsdiscussie terecht komt. Indien de
gemeente Haren zelfstandig zou voortbestaan, zouden de gemeenten in
de regio geconfronteerd blijven worden met samenwerkings- en
herindelingsvraagstukken. Om deze reden acht de regering het met de
provincie van belang dat Haren deel uitmaakt van de te vormen
gemeente.
3.6. Aanvullende criteria voor de herindelingsvariant lichte
samenvoeging
Uit het herindelingsadvies en de provinciale zienswijze blijkt dat de
gemeenten Groningen en Ten Boer en de provincie een voorkeur hebben
voor toepassing van de herindelingsvariant lichte samenvoeging. Bij een
reguliere samenvoeging worden alle betrokken gemeenten opgeheven en
wordt een nieuwe gemeente ingesteld. Bij een lichte samenvoeging wordt
ten minste één betrokken gemeente niet opgeheven, waardoor de
rechtsgevolgen die zijn verbonden aan opheffing voor die gemeente(n)
achterwege blijven.
Voor de toepassing van deze herindelingsvariant gelden op grond van de
aanvulling van 30 juni 2015 op het Beleidskader gemeentelijke herindeling
aanvullende toepassingscriteria.9 Een van deze criteria is dat tussen de
betrokken gemeenten overeenstemming bestaat over de toepassing van
de variant. Omdat de gemeente Haren de medewerking aan het herindelingsproces
heeft gestaakt, is het niet mogelijk gebleken om die overeenstemming
te bereiken. Dit betekent dat er niet wordt voldaan aan het
criterium van overeenstemming. Mede gelet op het belang van een zo
breed mogelijk draagvlak voor de herindeling acht de regering het
aangewezen de vastgestelde procedures en toetsingscriteria zo
nauwkeurig mogelijk te volgen. In afwijking van het herindelingsadvies
stelt de regering dan ook een reguliere samenvoeging voor.

3.7. Conclusies toets beleidskader
De regering concludeert op basis van het voorgaande dat het voorstel in
voldoende mate voldoet aan het Beleidskader gemeentelijke herindeling
2013. De voorgestelde herindeling kan in de gemeenten Groningen en Ten
Boer rekenen op breed lokaal bestuurlijk draagvlak en voldoende
maatschappelijk draagvlak, terwijl het draagvlak in de gemeente Haren
beperkt is. Zoals ook in het Beleidskader wordt benadrukt dient een
herindeling bij voorkeur de steun van alle gemeenteraden te genieten,
maar moet voorkomen worden dat één gemeente feitelijk een veto kan
uitspreken over een herindeling die een positieve bijdrage levert aan de
regionale bestuurskracht of de regionale bestuurlijke verhoudingen. In het
onderhavige geval prevaleren de regionale context en de duurzaamheid
van de herindeling. Het is onzeker of de recente stappen van de gemeente
Haren om haar kwetsbare financiële positie te versterken voldoende zullen
zijn. De regering acht het met de provincie van belang dat wordt gekomen
tot een duurzame oplossing voor alle gemeenten in de regio, opdat zij zich
weer kunnen richten op hun taken in plaats van voortdurende discussies
over de bestuurlijke toekomst.
Met de herindeling van Groningen, Haren en Ten Boer wordt een robuuste
en duurzame gemeente gevormd, die volgens de provincie uitstekend is
toegerust om de huidige en toekomstige opgaven en taken op zich te
nemen. Ook zijn de randvoorwaarden aanwezig om in de komende jaren
zowel de interne samenhang van de gemeente verder te versterken als de
eigenheid van de dorpskernen te waarborgen. Tot slot draagt de vorming
van de nieuwe gemeente bij aan evenwichtige bestuurlijke verhoudingen
in de regio. In de regio bestaat dan ook breed bestuurlijk draagvlak voor
de herindeling.
4. Financiële aspecten
De gemeenten Groningen en Haren hebben een sluitende begroting.
Groningen moest als gevolg van de economische crisis enkele miljoenen
euro’s afboeken in verband met grondexploitatie, maar de laatste paar
jaar wordt met een sluitend meerjarenperspectief gewerkt. De raad heeft
ook voor de periode 2016–2019 een aanvullend pakket aan bezuinigingsmaatregelen
en dekkingsbronnen vastgesteld.
De financiële positie van de gemeente Haren is naar het oordeel van de
provincie niet sterk. In haar streven om aan te tonen dat er geen financiële
noodzaak is voor de herindeling heeft de gemeente een «ombuigingspakket»
samengesteld, dat voorziet in verlaging van het voorzieningenniveau
en verhoging van de gemeentelijke belastingen. Met deze
combinatie beoogt de gemeente begrotingsoverschotten te realiseren,
waarmee de reserves worden verstevigd en de schuldpositie verlaagd. De
provincie blijft van oordeel dat het een kwetsbaar evenwicht is.
In verband met de problematiek rondom grondexploitatie valt de
gemeente Ten Boer sinds het begrotingsjaar 2013 onder preventief
begrotingstoezicht van de provincie. Vanwege structurele tekorten
ontvangt Ten Boer sinds 2014 een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds
op grond van artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet. Met de
realisatie van bezuinigingen en inkomstenvergroting is de gemeente Ten
Boer in staat om het vanaf 2018 zonder aanvullende uitkering te doen. De
artikel 12-status zal ruim vóór de datum van herindeling beëindigd
worden.

Naar verwachting zal de algemene uitkering aan de gemeente Groningen
ongeveer € 600.000 lager zijn dan de som van de algemene uitkeringen
die de gemeenten Groningen, Haren en Ten Boer in 2019 zonder samenvoeging
zouden ontvangen. Dat komt vooral door het verlies van
tweemaal het vaste bedrag in de algemene uitkering. Tegenover de daling
van de algemene uitkering staat een afname van de kosten. Die betreft
onder meer besparingen op bestuurskosten (raad, college, griffie,
rekenkamer en gemeentesecretaris).

Op grond van de maatstaf herindeling krijgen de gemeenten voor de
kosten om de herindeling te realiseren (ook wel aangeduid als frictiekosten)
een uitkering uit het gemeentefonds van € 11.067.502 verspreid
over vijf jaar. De eerste betaling vindt plaats in het jaar voorafgaande aan
de herindeling.
5. Overige aspecten
5.1. Uitstel raadsverkiezingen en verlenging zittingsduur raden
Bij een wijziging van de gemeentelijke indeling vinden tussentijdse
raadsverkiezingen plaats (artikel 52 Wet arhi). In dit geval dienen
tussentijdse raadsverkiezingen te worden gehouden voor de raad van de
nieuwe gemeente Groningen. De huidige gemeente Groningen is als de
naar inwonertal grootste betrokken gemeente belast met het organiseren
van de verkiezing (artikel 52 Wet arhi). Naar verwachting vinden de
verkiezingen plaats op woensdag 21 november 2018 (artikel 55, tweede
lid, Wet arhi).
Om te voorkomen dat in de gemeenten Groningen, Haren en Ten Boer in
2018 tweemaal raadsverkiezingen plaatsvinden, worden de reguliere
raadsverkiezingen van maart 2018 overgeslagen en wordt de zittingsduur
van de zittende raadsleden verlengd tot de datum van herindeling
(artikelen 56a en 56b Wet arhi). De eerste reguliere raadsverkiezingen in
de nieuwe gemeente Groningen zijn die van maart 2022. Dat betekent dat
de raad die bij de herindelingsverkiezingen wordt gekozen drie jaar en
drie maanden zitting zal hebben.
Indien de herindelingswet onverhoopt niet uiterlijk op donderdag
20 september 2018 in werking is getreden, zullen in november 2018 in
plaats van herindelingsverkiezingen alsnog reguliere raadsverkiezingen
plaatsvinden (artikel 56d Wet arhi).
5.2. Naamgeving
De voorgestelde naam van de nieuwe gemeente is Groningen. In het
herindelingsadvies van de provincie en de zienswijzen van de gemeenten
Groningen en Ten Boer is geen expliciete voorkeur voor een naam
uitgesproken, omdat wordt uitgegaan van toepassing van de herindelingsvariant
lichte samenvoeging. Daarbij zou de naam van de niet op te
heffen gemeente Groningen gehandhaafd blijven. De gemeente Haren
heeft geen voorkeur uitgesproken omdat zij haar medewerking aan het
herindelingsproces heeft gestaakt. Indien een duidelijke naamskeuze
ontbreekt, hanteert het kabinet het beleid dat in het wetsvoorstel de naam
van de naar inwonertal grootste betrokken gemeente wordt opgenomen
als naam van de nieuwe gemeente.10 Gelet op dit beleid en de impliciete
voorkeur in het herindelingsadvies voor de naam Groningen, is deze
naam in het wetsvoorstel opgenomen als naam van de nieuwe gemeente.

5.3. Inwerkingtreding en Wet raadgevend referendum
Het wetsvoorstel treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen
tijdstip, waarna de herindeling ingaat op de eerstvolgende 1 januari
(artikel 1, eerste lid, onder h, Wet arhi). De beoogde datum van herindeling
is 1 januari 2019. In verband met de wettelijke termijnen voor de
voorbereiding van de herindelingsverkiezingen dient de herindelingswet
uiterlijk op donderdag 20 september 2018 in werking te treden. Als dat
niet gebeurt, vinden in november 2018 geen herindelingsverkiezingen
maar reguliere raadsverkiezingen plaats (zie § 5.1).
De herindelingswet is referendabel in de zin van de Wet raadgevend
referendum (Wrr). In het koninklijk besluit waarbij de inwerkingtreding
geregeld wordt, zal rekening worden gehouden met de termijnen van de
Wrr.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.H.A. Plasterk

=====================================================================
Kamerstuk 34805 inzake herindeling RAAD VAN STATE ADVIES
=====================================================================
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 4 augustus 2017 en het nader rapport d.d. 10 oktober
2017, aangeboden aan de Koning door de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 13 juli 2017, no.2017001202, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot herindeling van de
gemeenten Groningen, Haren en Ten Boer, met memorie van toelichting.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 13 juli 2017,
nr. 2017001202, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 4 augustus
2017, nr. W04.17.0214/I, bied ik U hierbij aan.
Het voorstel strekt tot herindeling van de gemeenten Groningen, Haren en
Ten Boer. Aanleiding voor het wetsvoorstel is het herindelingsadvies van
de provincie Groningen.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft opmerkingen over de
keuze voor de lichte herindelingsvariant die van dien aard zijn dat zij
adviseert het voorstel niet aan de Tweede Kamer te zenden dan nadat
daarmee rekening is gehouden.
Het voorstel betreft een zogenoemde lichte samenvoeging. Bij een
reguliere samenvoeging worden alle betrokken gemeenten opgeheven en
wordt een nieuwe gemeente ingesteld. Bij een lichte samenvoeging wordt
ten minste één van de betrokken gemeenten niet opgeheven, waardoor de
rechtsgevolgen die zijn verbonden aan de opheffing voor die gemeente(n)
achterwege blijven. Eerder heeft de regering onderzocht of het wenselijk
zou zijn om voor deze herindelingsvariant een (specifieke) regeling in de
Wet algemene regels herindeling te treffen. Toen is besloten om dit niet te
doen, maar wel duidelijkheid te geven over de criteria waaraan verzoeken
tot een lichte samenvoeging worden getoetst. Daarom zijn aanvullende
toetsingscriteria opgesteld en aan het beleidskader gemeentelijke
herindeling toegevoegd.2 Deze criteria houden in dat alle betrokken
gemeenten achter de keuze voor deze herindelingsvariant moeten staan
en dat de betrokken gemeenten afspraken maken over de rechtspositie
van het personeel.
Uit de toelichting blijkt dat de gemeenten Groningen en Ten Boer besloten
tot het samengaan van deze twee gemeenten onder toepassing van de
lichte samenvoegingsvariant. Reden hiervoor was dat de gemeente
Groningen dan geen vermijdbare lasten van de herindeling ondervindt.
De raden van Groningen en Ten Boer spraken vervolgens uit dat de
betrokkenheid van Haren bij het herindelingsproces geen nadelige
gevolgen zou mogen hebben op de voortgang hiervan. Om te voorkomen
dat Groningen alsnog moet worden opgeheven, moet blijkens de
toelichting de lichte samenvoeging ook voor de gemeente Haren gelden.
Omdat Haren echter alle medewerking aan het herindelingsproces heeft
gestaakt, is het onmogelijk om overeenstemming over de toepassing van
deze variant te bereiken. De regering is van oordeel dat daarom in dit
geval niet onverkort aan het vereiste van overeenstemming kan worden
vastgehouden omdat dit Haren feitelijk een vetorecht tegen de beoogde
herindeling zou geven.
De Afdeling merkt allereerst op dat het aanvullende toetsingscriterium dat
alle betrokken gemeenten achter de keuze voor de lichte herindelingsvariant
staan uitsluitend betekent dat een gemeente kan weigeren om in te
stemmen met het volgen van deze procedure. Het betekent niet dat de
gemeente daarmee de herindeling als zodanig kan tegenhouden. Hiervoor
moet dan echter de reguliere procedure worden gevolgd. In zoverre is de
opmerking in de toelichting dat dit Haren feitelijk een vetorecht tegen de
beoogde herindeling zou geven onjuist. Bovendien impliceert de
motivering die nu in de toelichting wordt gegeven dat het aanvullende
toetsingscriterium in feite betekenisloos wordt, nu een gemeente zonder
zijn instemming toch gevoegd kan worden in de lichte herindelingsvariant,
terwijl het instemmingvereiste van alle betrokken gemeenten de
dragende motivering vormt voor deze variant. Bovendien heeft de
regering er onlangs nog op gewezen dat het van belang is dat alle
gemeenten achter de keuze voor toepassing van de herindelingsvariant
lichte samenvoeging staan.
Daarnaast wijst de Afdeling op het volgende. Het beleidskader gemeentelijke
herindeling heeft als doel criteria te formuleren aan de hand waarvan
gemeentelijke en provinciale herindelingsvoorstellen worden getoetst,
zodat voor gemeenten en provincies duidelijk is langs welke lijnen
herindelingsvoorstellen door het kabinet beoordeeld zullen worden.5
Draagvlak voor een herindeling is belangrijk. Het streven is juist daarom
gericht op herindelingen die op een zo groot mogelijk draagvlak kunnen
rekenen.6 Juist in die gevallen waarbij een herindeling niet van onderop is
geïnitieerd, is met het oog daarop voor alle partijen van belang dat de
eenmaal vastgestelde procedures en toetsingscriteria zo nauwkeurig
mogelijk worden gevolgd. Alleen op die manier wordt voor de betrokken
gemeenten gedurende het proces zekerheid geboden over de gang van
zaken en de wijze waarop de herindeling beoordeeld zal worden. De
Afdeling acht het daarom geboden dat de bestaande procedures en
toetsingskaders in dit geval zonder meer worden toegepast.
De Afdeling adviseert op grond van het bovenstaande te kiezen voor een
reguliere herindeling tussen de gemeenten Groningen, Haren en Ten Boer
en het voorstel om die reden te heroverwegen.
Het advies van de Afdeling advisering is overgenomen. De regering acht
het wenselijk dat de herindelingsvariant lichte samenvoeging, waarbij ten
minste één van de betrokken gemeenten niet wordt opgeheven en
daardoor minder lasten ondervindt, ook kan worden toegepast in gevallen
waarin een gemeente zich tegen de herindeling verzet. Daartoe wordt
overwogen het Beleidskader gemeentelijke herindeling aan te passen.
Gelet op het vigerende beleidskader en het belang van draagvlak voor de
herindeling acht de regering in het onderhavige geval, in navolging van
het advies van de Afdeling advisering, een reguliere samenvoeging
aangewezen. Dit betekent dat ook de gemeente Groningen zal worden
opgeheven. Het voorstel van wet en de memorie van toelichting zijn
dienovereenkomstig gewijzigd.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enkele redactionele wijzigingen
van ondergeschikte aard door te voeren in het voorstel van wet en
de memorie van toelichting.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.H.A. Plasterk