Glimmenaar en het Duale stelsel

Pieter Sluis uit Glimmen schreef een uitgebreid stuk over de vraag wat er is terechtgekomen van het duale stelsel in de gemeentepolitiek van Haren.Het stuk is, zoals hij het zelf noemt, zware kost. Toch vonden wij de bespiegelingen de moeite van het publiceren waard op deze website. Gaat u er eens voor zitten en oordeel zelf of u het met Sluis eens kunt zijn.

HET DUALE SYSTEEM IN HAREN: FEIT, GROEIPROCES OF FICTIE?
door Pieter Sluis (oktober 2005)

Hebt u het gevoel dat er wat is veranderd sinds in 2002 het duale systeem in de gemeentepolitiek is ingevoerd?
 Zijn de raadsleden dichter bij de kiezers komen te staan?
 Ziet u de raad als belangrijkste bestuursorgaan in Haren, of is dat in uw ogen de burgemeester?
 Vertrouwt u bij belangrijke ontwikkelingen op het gemeentebestuur (ons bestuur) of meer op het deelnemen aan een actiegroep (wij tegen zij)?
 Is het beleid van de wethouders meer in lijn met wat de burgers, als vertegenwoordigd door de raad, willen, of zijn ze juist meer hun eigen, partijpolitieke lijn gaan volgen?

Vlak voor de Franse revolutie en vooral om machtsmisbruik te voorkomen bedacht Montesquieu een systeem voor de staatsinrichting dat bij wijze van spreken ingebouwde controles bevatte tegen machtsmisbruik. Dit systeem wordt wel samengevat onder de naam Trias Politica. De kern van dit systeem berustte op de scheiding van machten.
Die scheiding kwam (en komt nog steeds) erop neer dat drie vormen van macht, namelijk de wetgevende (en controlerende), de uitvoerende en de rechterlijke macht in geheel verschillende handen moeten berusten. In de Nederlandse staatsinrichting ligt de wetgevende (en controlerende) macht in handen van het parlement (1e en 2e kamer). De regering (het kabinet) vormt de uitvoerende macht en los van beide bestaat en functioneert de rechterlijke macht. Doordat we in Nederland als burgers via democratische verkiezingen bepalen wie (partijprogrammas) er in de 2e kamer komt als volksvertegenwoordiger, bepalen we als burgers wat er voor regelgeving komt.
Er zijn helaas nog steeds naties waar de drie machtsvormen bij een instelling (bijvoorbeeld een junta) of zelfs persoon berusten. In de praktijk spreken we dan van een dictatuur.

In de oude gemeentelijke politiek bestond de gemeenteraad uit wethouders en raadsleden, geleid door een burgemeester. De uitvoerende macht lag bij het college van burgemeester en wethouders, de wetgevende en controlerende macht bij de raad. De wethouders maakten deel uit van de raad en stemden mee over eigen plannen. De grens tussen uitvoerende en regelgevende macht was, onder andere daardoor, op gemeentelijk niveau bijzonder vaag.
Direct na de gemeenteraadverkiezingen werd (en wordt nog steeds) vastgesteld wie als wethouder gaat functioneren. Een absolute meerderheid van partijen/fracties komt gelukkig zelden of nooit voor en dus moet er onderhandeld worden, niet alleen over wie wethouders levert, maar ook wat die gaan doen: het bestuursprogramma! Daarbij worden onvermijdelijk compromissen gesloten. Dat betekent dat wethouders water bij de wijn van hun partijpolitieke lijn moeten doen. De burgemeester bewaakt het vasthouden aan deze collegialiteit in het gevoerde beleid.

Door de invoering van het duale systeem is onder meer geprobeerd aan de bovengenoemde vaagheid een einde te maken.
De commissie Elzinga, die het kabinet over deze materie adviseerde, zag destijds (1999) vier hoofdproblemen waar het toenmalige lokale bestuur mee te maken had.
1. Zij zag de positie van de lokale democratie verzwakken (opkomst bij verkiezingen, het vinden van potentiele raadsleden) en daarnaast andere middelen om de lokale politiek te beinvloeden (actie- en belangengroepen) opkomen: het volksvertegenwoordigende stelsel dreigt zijn monopolie en zijn rechtmatige eerste plaats kwijt te raken.
2. Ten tweede: hoewel formeel anders geregeld, droeg de werkelijke structuur in de gemeentebesturen al een sterk dualistisch karakter.Ik citeer: Feitelijk staat de raad niet aan het hoofd van de gemeente, maar het college. (De vergunning is rond, het college is akkoord, zij behoeft alleen nog maar door de raad). In de praktijk is de raad meer een controlerend dan een bestuurlijk orgaan. Maar voor deze controlerende taak ontbreekt de raad voldoende instrumenten, terwijl hij zijn bestuurlijke taak niet kan waarmaken. Het zijn van (mede)besturend en controlerend orgaan maakt de positie van de raad ondoorzichtig en verwarrend.
3. Ten derde: (ik citeer) kan gewezen worden op de rol van de wethouders. Zij zijn lid van het college, lid van de raad en voorzitter van raadscommissies. Ook hier komt het gebrek aan doorzichtigheid van het gemeentelijk bestel duidelijk tot uitdrukking.
4. Tenslotte stond de collegialiteit binnen het college onder druk. Wethouders hebben zich ontwikkeld tot portefeuillehouders met een toegenomen partijpolitiek en bestuurlijk profiel. Er is dus een grotere behoefte aan coordinatie van de besluitvorming door de burgemeester en aan bewaking door hem van het collegebeleid. De positie van de burgemeester is echter in de loop der jaren zwakker geworden. In elk geval in de grote steden is hij, afgezien van de zorg voor zijn eigen wettelijke taken ten aanzien van de openbare orde (!), slechts voorzitter van de raad en het college, zonder het beheer te hebben over een eigen portefeuille. Terecht merkt de staatscommissie (Elzinga) op dat in de ogen van de burger de burgemeester niettemin nog steeds de belangrijkste bestuurder is. Einde citaat.

De regering nam de aanbevelingen van de commissie vrij volledig over in de Wet dualisering gemeentebestuur. Naast andere maatregelen was de meest opvallende wijziging de scheiding tussen de raad en de wethouders. Andere maatregelen moeten nog worden uitgevoerd. Zo moet per 1 januari 2006 de functie van rekenkamerin de gemeente zijn ingesteld.
Verwarrend is nog wel dat de mede op voordracht van de raad benoemde burgemeester zowel de raadsvergadering als de wethoudersvergadering voorzit.
Hieronder volgt een overzicht van de wijzigingen.

Het is duidelijk dat door de bestuurskundige hierarchie (Europa > Nederland > provincie > gemeente) de ruimte voor eigen creativiteit van het gemeentelijke bestuursapparaat beperkt is. Veel van de gemeentelijke regelgeving is een verlengstuk van regelgeving die op hoger niveau is gemaakt. Daar kan het gemeentelijke bestuursapparaat weinig anders doen dan uitvoeren.
Maar daarnaast blijft nog voldoende over. We kunnen stellen dat het gemeentelijke bestuursapparaat een door ons allen betaald, dienstverlenend bedrijf is, dat taken verzorgt op gebied van: veiligheid, begaanbare straten, allerlei sociale- en zorgfuncties, de ruimtelijke ordening binnen de gemeentegrenzen inclusief het woningbouwbeleid, recreatie enzovoorts.
De gemeente kan, wel is waar, niets doen aan accijns op benzine, rookverboden of de WAO. Maar ze kan heel veel doen aan onze directe leef- en woonomgeving en de kwaliteit daarvan.
De directie van het bedrijf wordt gevoerd door het College van Burgemeester en Wethouders.
Vanaf dat punt begint de vergelijking met een bedrijf mank te gaan. Immers een raad van commissarissen in een bedrijf keurt, namens de aandeelhouders (kiezers), het door de directie voorgestelde en/of gevoerde beleid al of niet goed. Een gemeenteraad echter geeft actief het kader, de richting aan van het door B & W te voeren beleid en controleert of dat wordt uitgevoerd.
De bedoeling van de wet dualisering gemeentebestuur was om dat kaderzettende en controlerende proces te verbeteren en te verduidelijken, waarbij de inwonervertegenwoordigende rol van de raad ook duidelijker moest worden.
Blijft voor ons allemaal de vraag of de gestelde doelen zijn bereikt. Is de bovengenoemde vaagheid en ondoorzichtigheid nu ten einde? Hebben raadsleden voldoende tijd voor hun taken?

Misschien dat er de komende maanden wat tijd aan deze materie wordt besteed door de diverse partijen, zodat er, indien nodig, bijgestuurd kan worden. Het doel is waardevol: een nauwere betrokkenheid van de burger bij de lokale democratie, een hogere opkomst, een duidelijker mandaat voor het gemeentebestuur. Daar zijn we allemaal bij gebaat.

Pieter Sluis